北京教育考试院国家教育考试行政法理论与实践问题研究课题负责人（张涛、助理研究员）主持完成了国家教育考试行政法理论与实践问题研究(课题批准号gjk2017033)。课题组主要成员邹艳辉、罗珍资、张冉、樊本富。
一、内容与方法
本课题的研究内容有：
(1)梳理我国国家教育考试相关的法律规范，包括：《教育法》、《高等教育法》、《刑法修正案（九）》、《国家教育考试考务工作规定》、《国家教育考试违规处理办法》等，并从行政法方面提出完善国家教育考试法律法规的建议。
(2)阐释国家教育考试的行政法律关系，包括：国家教育考试的行政法律关系主体（行政主体、行政相对人）、行政客体和内容。
(3)分析国家教育考试相关的行政行为，包括：行政立法行为、行政许可行为、行政处罚行为和行政确认行为等。
(4)运用行政法基本原理分析国家教育考试实践相关的行政法律问题，如：报名行为问题、考试管理问题、信息公开问题、违规处理问题等，对国家考试违规处理进行比较探析，并分析得出相关启示。
本课题研究将遵循一切从实际出发，实事求是的基本指导思想，在对国家教育考试基本法律规范和实践问题充分研究和调查的基础上，综合运用法理学、行政法理论、考试学、教育管理学和教育政策学等多学科知识，从多方面、多层次、多角度深刻理解国家教育考试法治问题的本质。结合当前依法治考的形势背景，在最新行政法理论研究成果的指导下，运用规范分析法、调查法、理论推演法、案例分析法、法律分析和案例研究等多种研究方法，试图从多种途径充分论证国家教育考试行政法理论和实践问题，探寻提高我国国家教育考试法治水平的策略和办法，为国家教育考试法治提供理论基础和实践问题的解决路径。
本研究技术路线如下图：
二、结论与对策
（一）国家教育考试相关的行政法律规范
国家教育考试首先属于教育的范畴，在我国教育工作基本法《教育法》第二十一条确定了国家实行国家教育考试制度，国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类，并由国家批准的实施教育考试的机构承办。根据国家教育考试的种类，我们不难看到，其中四项国家教育考试均属于高等教育的范畴。因此，我国在《高等教育法》第十九条也明确了学历晋升（从高中到大学、从本科到研究生）要经过考试合格才能取得入学资格的规定，同时在第二十一条规定“国家实行高等教育自学考试制度，经考试合格的，发给相应的学历证书或者其他学业证书”。结合以上《教师法》的规定，这就将五项国家教育考试纳入了教育法律调整的范畴，我国的《教育法》《高等教育法》和《教师法》是国家教育考试工作的基本法律依据。
随着国家考试的不断发展，为了确保国家考试的公平公正，进一步治理国家考试违法行为，2015年8月通过的《中华人民共和国刑法修正案（九）》中扩充了第二百八十四条的内容，规定了在法律规定的国家考试中替考、组织作弊等行为的刑事处罚。同年12月修订的《教育法》增加了第七十九条、八十条和八十一条规定国家教育考试替考、组织作弊和机构疏于管理行为的法律责任。除了以上几项法律外，由于国家教育考试的特殊性，其还受到我国《保守国家秘密法》、《学位条例》、《政府信息公开条例》和行政相关法等法律法规的规范。当然，教育部等国务院相关行政部门也制定了国家教育考试具体实施的部门规章和规范性文件，比如教育部、中宣部、公安部、国家保密局联合印发的《国家教育考试考务工作规定》，教育部制定的《国家教育考试违规处理办法》等，在国家教育考试工作中发挥了重要的规范作用。
以上法律除刑法外，基本可以纳入行政法的范畴，即国家教育考试行为大都是通过行政法律法规来调整的。改革开放以来，在行政法规层面关于国家教育考试的规定是国务院于1988年发布并于2014年修订的《高等教育自学考试暂行条例》，这是针对一项国家教育考试的行政法规，其中也明确了高等教育自学考试的国家考试地位。另外，国务院于1995年发布并实施的《教师资格条例》，也是明确教师资格考试内容的行政法规。重庆市2007年实施的《重庆市国家教育考试条例》是首部关于国家教育考试的地方性法规。当然，国务院发布的相关规范性文件，如：国务院批转的恢复高考的《关于一九七七年高等学校招生工作的意见》和深化改革的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》等文件对于国家教育考试的发展起到了重要的指导作用。
（二）国家教育考试的行政法律关系
在我国的国家教育考试中，经过教育考试相关的法律法规调整的具备权利义务内容的行为明显具有考试行政管理的性质，属于行政管理关系的范畴。国家教育考试的行政法律关系主体指权利的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政相对人。
国家教育考试行政主体是指享有国家教育考试行政权，能以自己名义行使国家教育考试行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。在我国的国家教育考试行政主体中，国务院教育行政部门和地方政府教育行政部门等行政机关是国家教育考试最重要的行政主体。除此之外，根据《教育法》第二十一条的规定，国家批准的实施国家教育考试的承办机构是依照法定的授权，包括教育部考试中心、各省级教育考试院（局、中心）等，也是国家教育考试行政主体。在国家教育考试中，行政相对人也是国家教育考试行政法律关系中的一方主体，其中最重要的就是参加国家教育考试的考生。[1]国家教育考试行政客体指国家教育考试权利义务所指向的对象，主要指国家教育考试行政法律关系主体有目的、有意识的行为，包括作为和不作为。国家教育考试行政法律关系的内容是指国家教育考试行政主体和相对人在国家教育考试行政法律关系中享有的权利和承担的义务。
（三）国家教育考试相关的抽象行政行为
国家教育考试相关的抽象行政行为是指国家教育考试行政主体针对不特定相对人制定具有普遍约束力的行为规则的行为，静态上指这些行为规则，包括国家教育考试行政立法行为和其他抽象行政行为。国家教育考试行政立法行为是指在国家教育考试方面国务院制定发布行政法规和教育部制定发布行政规章，以及省、自治区、直辖市人民政府及较大的市的人民政府制定发布的地方政府规章的活动。如前文所述的国家制定发布《高等教育自学考试暂行条例》和教育部制定发布《国家教育考试违规处理办法》均属于国家教育考试行政立法行为。
在国家教育考试中，国务院、各级教育行政部门和各省市教育考试院（局、中心）等在考试报名、组织考试等环节工作中制定发布的相关文件大部分属于其他规范性文件的范畴，其对于规范国家教育考试行政行为、完善考试法治、提高考试行政效率和保障考生权益等方面发挥了重要作用。
（四）国家教育考试相关的具体行政行为
1．行政许可
我国《教育法》第二十一条规定：“国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类，并由国家批准的实施教育考试的机构承办。”由此可见，实施国家教育考试的机构必须由国家批准才能承办国家教育考试，此类行为显然属于行政许可的行政行为。只有通过行政许可的机构，才能实施国家教育考试。在我国，国家批准的承办国家教育考试的机构包括教育部考试中心，各省级、市级和县级教育考试院（局、中心）等专业机构。
我国的教师资格制度属于设定行政许可的事项。国家教育考试中的中小学教师资格考试属于行政许可的范畴，需要举行国家考试，公开举行，并事先公布报名条件等考试事项。因此国家教育考试中的中小学教师资格考试必须按照《行政许可法》的规定组织实施。
无论是在行政法学理论研究还是在实体法律规范层面，国家教育考试的报名行为看似具有行政许可的性质，但不属于行政许可范畴。国家教育考试的报名行为是行政合同行为，考生与国家教育考试机构是行政契约关系。
2．行政确认
根据行政法学已有研究，各种学历、学位证明属于行政确认的范畴。在国家教育考试中，高等教育自学考试中的颁发学历和授予学位是行政确认行为。具体到高等教育自学考试课程的确认，具有行政确认的性质，属于行政确认行为。根据行政确认的分类，以上两类均属于依申请的行政确认，属于行政法律行为。国家教育考试的现场确认或审核行为不属于行政确认行为，不是行政法律行为。
3．行政处罚
根据《国家教育考试违规处理办法》，违规行为的处理主要有取消单科成绩、各科成绩无效和停考等。关于国家教育考试违规处理是否属于行政处罚问题，在《教育行政处罚暂行实施办法》第九条教育行政处罚的种类中将停考明确列为教育行政处罚的内容。根据违规行为的处理结果分类，单科成绩无效和各科成绩无效应分别讨论，笔者同意部分学者的观点：由于考生考试违规，使得考试成绩不能真实反映出考生的真实水平，认定该科成绩无效是一种确认和推定行为，笔者认为其与行政确认行为更为相近。而在单科考试中违规，各科成绩无效的处理则带有一定的惩罚性。
（五） 国家教育考试的信息公开问题
近年来，在国家教育考试工作中涉及的信息公开问题，主要集中在考生申请公开国家教育考试答卷信息问题，其主要依据是我国的《政府信息公开条例》，因此其属于国家教育考试行政法范畴。在法律实践中，国内近年来也出现不服不予公开的相关诉讼案例。
高考答卷信息属于政府信息的范畴，各省级教育考试机构是负责答卷信息公开答复的“行政机关”，不予公开答卷信息主要依据其涉及秘密事项。教育部和国家保密局2017年2月印发的《教育工作国家秘密范围的规定》（教办﹝2017﹞3号）中教育工作国家秘密目录明确普通高等学校招生全国统一考试（含分省命题）评分参考（指南）、成人高等学校招生全国统一考试评分参考（指南）、全国硕士研究生招生考试评分参考（指南）启用后为秘密级，知悉范围仅为命题、审题、印刷、监印、阅卷等相关工作人员。因此，依据该规定此几项国家教育考试的答卷信息在保密期限内不能公开。考生答卷信息公开没有实质意义，既浪费行政资源，也影响行政效率，同时不利于社会稳定，在实践衡量中，应更多考虑公共利益而不是个人利益。
（六）国家考试违规处理的比较探析及启示
1．国家考试行政主体的比较及启示
从行政法律关系主体上看，我国国家考试违规处理的行政主体主要分为两类：一类是行政机关，如在公务员考试、法律考试和医师考试中，在违规行为处理相关规定中分别明确了公务员主管部门或招录机关、司法行政机关和设区的市级以上地方卫生计生行政部门负责违纪违规行为的认定与处理；另一类是行政授权的组织，如承办教育考试的各级教育考试机构、注会考试的国家级和省级协会、专技考试的具有考试管理职能的行业协会或者学会等。处理结果相对较为严重的、对考生相关权益影响较大的，在国家考试中一般由行政机关或更高层级的行政主体管辖。除以上两类，在国家考试行政主体上，还可以通过行政委托的方式确定其他组织为行政主体，但要以委托主体的名义行使考试相关行政权。当然，如果涉及考试行政处罚，我国《行政处罚法》对行政委托类行政主体有“依法成立的管理公共事务的事业组织，具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员”等更为严格的要求。
2．国家考试违规类别设置的比较及启示
在各类国家考试中设定了不同的违规类别，各类国家考试的违规类别设置名称有所不同，但在设置方式上都是按违规的严重程度划分的。与违规类别相对应的违规处理结果主要有：单科考试成绩无效、当次（或当年）参加的所有考试成绩无效、停考（参加的国家教育考试或各类国家教育考试1至3年）、几年内不得报考（医师考试和法律考试2年、注会考试5年）、终身不得报考（医师考试、法律考试、注会考试）等。从以上看出，各类国家考试违规处理结果的类别设置基本为“三档”或“四档”，通过不同组合方式实现违规处理合理设置，涉及到职业资格考试的违规处理设置了“终身停考”档，相比更为严格，处理力度也相对较大。
3．国家考试违规行为的比较及启示
在违规行为规定中，法律考试、注会考试规定了口头警告、责令改正的提示。法律考试、公务员考试、医师考试、专技考试、注会考试以“经提醒后……”提示轻微违规行为，避免考生无意违规。在法律考试、注会考试中，“以口头、讨论、打手势等方式传递答题信息”的规定比其他考试严格，是属于成绩无效并停考的违规行为。在公务员和专技考试中，规定了“经提醒仍不按规定填写（填涂）本人信息”的违规条款，在法律、医师和注会考试中，规定了“未按规定填写（填涂）个人信息”的限制时间为“考试开始30分钟”，规定得更为详细明确。
在教育考试和医师考试中规定了“在答卷上填写与本人身份不符的姓名、考号等信息的”情形，规定所有考试成绩无效（医师考试规定同时停考2年）的处理，较其他考试详细。法律考试和医师职业资格考试将“答题（作答）信息记录（或材料）带出考场”特别予以明确规定，值得其他国家考试借鉴。在专技考试中，将“通讯工具、规定以外的电子用品”分为“携带”和“使用”予以分别明确，并规定不同程度的违规责任，在考试实践中具有实用性和可操作性。在法律、公务员、专技、注会和医师考试中，“替考”行为均给予终身停考的处理，较其他考试更为严格。
同时，教育、公务员和专技考试将“扰乱考点、考场等考试工作场所秩序，拒绝、妨碍考试工作人员履行管理职责”等关于考试管理秩序的行为通过一款专门列出，医师和注会考试将其列入具体违规行为的各条款规定中，并规定予以相应处理，有利于考试的组织和管理。
4.国家考试违规处理结果的比较及启示
综合各类国家考试的违规处理结果，大致可分为三类：单科考试成绩无效、当次（或当年）参加的所有考试成绩无效和停考（包括一定年限和终身停考）。
正如上文行政主体的比较中分析的，国家考试违规处理的行政主体划分并不一致，存在不同的违规处理结果对应不同行政主体的问题，这在实践中涉及到行政行为的归属问题，即违规处理属于行政行为的哪一类。鉴于我国《行政处罚法》对行政处罚主体具有相对严格的规定，这就造成目前我国国家考试中违规处理结果的分类与行政主体划分具有一定的关联性。
根据违规行为的处理结果分类，单科成绩无效和各科成绩无效应分别讨论，笔者同意部分学者的观点：由于考生考试违规，使得考试成绩不能真实反映出考生的真实水平，认定该科成绩无效是一种确认和推定行为，笔者认为其与行政确认行为更为相近。而在单科考试中违规，各科成绩无效的处理则带有较为明显的惩罚性，表现出行政处罚的性质，在国家考试范畴中应属于考试行政处罚。
5．其他方面的比较及启示
法律考试违纪行为处理办法第二十三条规定：违纪行为处理决定应当自作出处理决定之日起十日内送达被处理人;直接送达有困难的，可以采取委托送达、邮寄送达;受送达人下落不明，或者用其他方式无法送达的，可以采取公告方式送达，同时在注会考试中也有类似的规定。这是关于违规处理决定送达较为详细的规定。在送达上，我国一般根据民法的规定执行，而在国家考试的违规处理送达上，由于工作人员的法律专业知识和水平的限制，实践中不一定能意识到送达问题对考生权益的重大影响，所以笔者也主张在违规处理规定中明确具体地规定送达要求，以利于考试法律实践，更好地保障考生权益。
同时，在专技考试违纪违规行为处理规定的最后一条明确：本规定施行前发生的违纪违规行为，在本规定施行后尚未作出处理决定的，按照本规定处理；在本规定施行前发生的行为按本规定属于违纪违规行为，但按原规定不属于违纪违规行为的，不得作为违纪违规行为处理。这是其他国家考试中未予以明确的特色规定，是关于违规处理规定的溯及力问题的规定。在关于法溯及力问题的规定方面应明确而具体，或直接在法律条文中体现，或通过法律解释利于执行。因此，笔者非常赞同在国家考试违规处理规定中明确溯及力问题，使新旧规定执行更明确，操作性更强。
三、成果与影响
目前，课题成果主要体现在发表的两篇研究论文《我国国家教育考试行政行为问题探析》和《我国国家考试违规处理的比较探析》。本课题研究对国家教育考试行政法理论和实践产生一定影响，通过阐释国家教育考试行政法理论，弥补已有研究范围或较为宽泛或较为局限的问题和系统性不足问题。从行政法最新理论成果出发，系统研究国家教育考试涉及的行政法理论和法律实践问题，为国家教育考试主管部门和实施机构提供理论基础和实践问题的解决路径。在依法治考的历史进程中，使我们更加重视国家教育考试法治相关理论和实践问题，从而加快依法治考的实施进程，为国家教育考试依法行政提供有利保障，进一步提高国家教育考试法治水平。
四、改进与完善
由于理论水平有限，本课题对国家教育考试行政法基础理论方面的研究不够深入，涉及理论范畴的内容有限，在考试的法治思想、法治理论、法律原则等方面涉及不多，较多探讨行政法理论在国家教育考试中的实践应用。由于研究时间和精力的限制，仅对国家教育考试行政法部分实践问题进行研究和讨论。对于国家教育考试行政行为的探讨是初步的，不成熟的，随着学者对此问题的关注及在实践中的不断发展，国家教育考试行政行为的典型特征会逐步明晰，通过立法和判例予以确认或制度化。在国家教育考试法律法规规章的链接立法和执法问题、违规处理规范问题等方面还有较大的研究空间，与国外的比较研究也是未来研究的重要内容。
五、成果统计一览表（请按下页的“课题组成果统计一览表”栏目填写完整）
课题组成果统计一览表
1.“成果形式”请注明为论文、编著、专著或教材。
2.“获奖情况”请填写政府颁发的、厅局级以上的奖励，奖项名称应与课题名称对应。
3.“决策采纳”指被厅局级以上党政领导机关完整采纳吸收，并附有基本材料和相关证明。
[1]部分省级教育考试机构承担招生职能，其中学校也成为行政相对人，但本文主要讨论国家教育考试组织和实施的行政职能。